Im Rahmen des Verkehrsinfrastruktur- und Städtebauprojekts „Stuttgart 21“ hatte eine Privatperson beim Staatsministerium Baden-Württemberg Zugang zu Unterlagen über die Fällung von Bäumen nach dem Umweltverwaltungsgesetz des Landes beantragt. Die Unterlagen enthalten Informationen über den Stand der Arbeiten eines Untersuchungsausschusses zum Polizeieinsatz, die das Staatsministerium erhalten hatte sowie Vermerke des Staatsministeriums im Zusammenhang mit einem Schlichtungsverfahren. Der Zugang zu diesen Unterlagen wurde abgelehnt. Die Klage vor dem Verwaltungsgericht war ohne Erfolg. Der VGH Baden-Württemberg gab der Klage auf Zugang statt. Auf die Revision des Landes hat das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 08.05.2019 (7 C 28.17) das Verfahren ausgesetzt und ein Vorabentscheidungsersuchen nach Artikel 267 AEUV an den EuGH gerichtet mit der Frage, ob es sich bei den Unterlagen um interne Mitteilungen handelt, die nicht zugänglich gemacht werden müssen. Außerdem fragt das Bundesverwaltungsgericht nach einer zeitlichen Begrenzung des Schutzes interner Mitteilungen bis zu Abschluss des Entscheidungsprozesses der Behörde.
Der EuGH hat darauf hingewiesen, dass die Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28.01.2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen (UIRL) der Umsetzung der Aarhus-Konvention dient und ein Recht auf Zugang zu Umweltinformationen allen Antragstellern gewährt, ohne dass diese ein Interesse geltend machen müssen. Er verweist auch auf die Erwägungsgründe der UIRL, wonach die Bekanntgabe von Informationen die Regel und die Verweigerung der Bekanntgabe durch die Behörden die Ausnahme darstellen sollen, die eng auszulegen und von der Behörde zu begründen ist.
Nach Artikel 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e UIRL können die Mitgliedstaaten vorsehen, dass Anträge auf Zugang zu Umweltinformationen, die interne Mitteilungen betreffen, abgelehnt werden. Zweck dieser Ausnahmevorschrift ist das Bedürfnis der Behörde nach einem geschützten Raum für interne Überlegungen und Debatten. Nach dem Wortlaut und der Zielsetzung sind interne Mitteilungen die Informationen, die den Binnenbereich einer Behörde nicht verlassen. Stellungnahme einer selbständigen Behörde gegenüber einer anderen Behörde sind davon nicht erfasst (so bereits BVerwG, Urteil vom 2.8.2012, 7 C 7.12, ZUR 2012, 675). Neben dieser formalen Sicht sieht der EuGH angesichts des Wortlautes und der Zielsetzung keinen Raum für weitere inhaltliche Einschränkungen. So kann eine Information, die eine Behörde von einer externen Quelle erhalten hat, eine interne Mitteilung sein. Der interne Charakter entfällt auch nicht, wenn eine Information später von der Behörde veröffentlicht werden soll. Es gibt zudem kein Hinweis darauf, nur persönliche Auffassungen von Bediensteten als intern anzusehen, nicht jedoch auch Fakten. Schließlich sind interne Mitteilungen nicht auf wesentliche Dokumente beschränkt.
Eine generelle zeitliche Begrenzung dieses Ausnahmegrundes bis zum Erlass einer Entscheidung der Behörde wird vom EuGH ebenfalls verneint.
Der EuGH konstatiert, dass der sachliche Anwendungsbereich der für interne Mitteilungen vorgesehenen Ausnahme vom Recht auf Zugang zu Umweltinformationen entgegen der allgemeinen Auslegungsregel besonders weit ist. Er misst deshalb dem Abwägungsvorbehalt mit dem öffentlichen Interesse an einer Bekanntgabe einer Umweltinformation besondere Bedeutung bei. In der Abwägung muss die Behörde die Zielsetzung der Umweltinformationsrichtlinie berücksichtigen. Sie muss ferner berücksichtigen, ob wegen des Zeitablaufs Informationen überhaupt noch als vertraulich anzusehen sind. Zu erwägen ist auch, ob Informationen abgetrennt und in Teilen zugänglich gemacht werden können.
Eine ablehnende Entscheidung muss die Behörde ausführlich und für den Antragsteller nachprüfbar begründen. Dabei genügt es nicht den Ausnahmegrund nur zu nennen. Es muss vielmehr eine absehbare Beeinträchtigung des durch die Ausnahme geschützten Interesses dargelegt werden. Dabei ist die Behörde auch verpflichtet, auf etwaige Angaben eines Antragstellers einzugehen.
Für etwaige Nachfragen steht Ihnen Rechtsanwalt Gundolf Schrenk, Leitender Ministerialrat a.D., zur Verfügung.
